土地是人类社会生存和发展的基础，是一切生产和经营活动不可或缺的基本要素和空间基础 [1] 。土地不仅是一种自然资源，也是一种社会资产。自人类社会有史以来，追求公平还是追求效率，一直存在冲突，并体现在各种制度安排中。我国土地政策的变迁过程，与其说是尝试不同的制度安排，不如说是公平与效率的博弈过程。有关土地政策中的公平与效率之间的关系问题，更是关系到我国9亿农民生存、关系到整个农村以及全社会的稳定、关系到农业的繁荣和发展的重大问题。因此，系统深入地分析我国现行土地制度中公平与效率的博弈及其对经济社会持续健康发展的影响，对于正确把握我国土地制度的变迁方向，实现土地制度中的公平与效率并重，具有十分重要的理论和实践意义。

  土地利用公平主要是指土地利用产生的效果要体现出社会的公平性。我国的土地一级市场是政府控制的市场，那么土地利用本身就要体现国家行政管理效果上的社会均衡性，与公平具有同义性。 [2] 在土地的规划利用或者建设用地的分配上要将公平性充分地纳入到决策制定中去。在我国的社会背景下，土地利用公平主要是城乡间的公平，即不论是城乡土地资源的拥有、使用以及城市化的收益分配上，城镇和乡村居民都应该具有同等的权利义务。土地利用本身就要体现国家行政管理的公平性和城乡宏观调控后社会的均衡发展，即不管是城市还是农村，土地的利用不能只是给某部分人使用，土地的增值收益也不能部分人享有，社会文化、社会保障和社会稳定等方面的社会性资源城镇和乡村居民原则上也应该同等享有。 [3] 土地利用的公平是一种理想的情况，完全的城乡公平是不可能的，因此只能尽量消除城乡差距，让城镇和乡村居民在土地资源的配置、使用、土地收益的分配、社会性资源的分配上尽量平等。

  土地利用效率是从土地的效益角度考虑，是土地的经济效率、土地利用社会效率和土地利用生态效率的综合，强调各类土地价值目标的实现情况，如农用地的产出效率、粮食供应能力、建设用地的产出效率、城市的人口负载功能、城市提供就业的能力、土地上的能源环境耗损情况等。土地利用效率主要是由土地的特性决定，土地的稀缺性和供给的有限性要求土地的使用要尽可能的可持续利用，而高效的利用土地是土地可持续利用的有效途径。有效率的土地利用是指如何安排现行土地制度才能统筹兼顾城市发展对土地的逐步扩大的需求和对耕地的侵占，从而威胁粮食安全这一对矛盾；同时，有效率的土地制度有利于节约用地，提高土地资源的配置效率；此外，有效率的土地政策还应该有助于经济的长期可持续发展、有助于财政金融的稳定和安全、有助于房价处于长期合理水平。 [3]

  自上世纪中期（新中国成立前后）以来，我国土地制度经历了三次重大变迁：从封建地主土地所有制到农民土地所有制，再到集体所有、集体统一经营制度，最后到集体所有、家庭联产承包经营责任制 [4] 。

  第一次土地制度变迁所形成的农民土地所有制，调动了农民生产积极性，具有很强的激励机制，制度变迁效率与农村土地利用配置效率都较高，同时平均分配土地，照顾了农村土地的社会功能，公平程度也高 [5] 。但从发展的眼光看，这种土地制度安排必将导致土地兼并，两极分化，最终牺牲公平，进而牺牲效率。因此，无论是基于效率角度，还是基于公平角度而言，农民土地所有制都有进一步变迁的必要。

  第二次土地制度变迁是通过互助组、初级社、高级社、人民公社这一合作化运动把农民土地所有制变革为土地集体所有、集体统一经营的制度。从效率角度看，土地集体所有、集体统一经营制度，因存在劳动上“大呼隆”、分配上“大锅饭”等现象，监督、组织成本极高而又缺乏激励机制，是一种效率极其低下的制度安排。从公平角度看，该制度是一种看似公平，实际上并不公平的产权制度安排。其理由有三个方面。第一，在农村人民公社制度内部，虽然形式上提倡按劳分配，但在实际政策及其执行中，绝大多数都是无差别或少差别的平均主义分配。其结果是“干多干少一个样，干好干坏一个样，干与不干一个样”，少劳者侵占多劳者劳动成果的现象都会存在 [6] ，这对多劳者是极不公平的。第二，在农村人民公社制度外部，即在人民公社与国家的关系问题上，国家通过工农业产品价格剪刀差，即通过行政与政策的超经济强制手段与办法，压低农产品价格，将农民的收入转化为工业、城镇的收入 [7] ，这也是对农村和农民的严重不公平。第三，国家还通过严格的户籍制度，对城镇和乡村居民进行身份区分，几乎是绝对限制农民向城镇转移，限制农民身份转变为城镇居民身份。 [8] 这种城乡隔离政策从根本上剥夺了农民的择业自由，更是对农民的极端不公平。因此，土地集体所有、集体统一经营制度可以说是一种公平与效率皆失的土地制度安排，家庭联产承包责任制取而代之具有历史必然性。

  第三次土地制度变迁所形成的我国现行农村土地制度——土地集体所有、家庭联产承包经营责任制，一直在努力寻求公平与效率的最佳结合点。但随着改革的深入和市场经济的发展，家庭联产承包经营责任制这一我国现行土地制度的问题和深层矛盾已日渐显现出来，这样一些问题和矛盾，本质上都是公平与效率的博弈。

  对世界各国来说，土地都是最重要的物质基础，是最基本的生产资料和生活保障，土地资源的配置和利用与经济社会持续健康发展水平的提高紧密关联。经济发达国家均重视土地制度的完善，针对土地政策做出合理良好的安排，并顺应时代发展的要求做及时调整。

  美国的土地分为联邦政府所有，或州、县和市政府所有，但高达58%的土地属于个人所有。在美国立国之初，政府拥有全国绝大部分土地，但在整个19世纪，政府把其中的绝大多数卖给了农民以及其他个人，并且允许自由买卖。美国政府的理念是：土地个人所有和自由流转会有助于于提高人们的积极性[9]。因为土地作为一种生产资料和资产，不仅能带来生产收益，且能带来资产收益，而资产收益主要是在交易中实现的。如果土地只归国家所有，并不能入市交易，那么潜在的土地资产就没办法实现，因而土地代表的财富都只能是死财富，不会成为带来收益和增值的资本。如果允许土地私有和自由买卖，那么人们就会有更大的积极性对土地投资，以便从土地的使用和增值中获得更大的经济收益，政府也可以从频繁的土地交易中获取土地交易税，这些最终将增加整个国家的财富。[10]在这种理念的指导下，美国的农用地一般都是个人所有的，像其他土地一样可以入市交易和自由买卖，同市同价，价格完全由供需关系决定，充分反映了市场的价值规律。可见，在土地制度方面，私有化、市场化是美国土地制度的最核心的特征[11]。

  美国的土地制度提高了土地资源的配置效率，同时在土地征收的过程中也没再次出现类似于中国的冲突。实际上，虽然为了修建公共设施和道路美国政府也有大量的征地，但美国法院的司法判例中很少有关于土地征收的情况。其中的很多经验值得中国借鉴，概括起来有以下几点：一是“管制型征收”政策。美国在20世纪上半叶有类似于目前中国的城市化加速的状况，耕地受到严重侵烛，威胁到粮食的安全。为此，美国政府同样有土地用途管制政策。但美国政府意识到土地管制如果过严，实际上剥夺了农户一定的价值，侵害了农户的权利，给予一定的补偿[12]。二是土地征收程序的规范化、法制化。美国政府将协商谈判程序作为真正开始启动征收程序的前置程序，并完善公告制度，明确规定公告的方式、持续的时间和内容，以保证财产所有人的知情；建立完善的听证制度；建立土地所有者的参与机制；完善的征地补偿司法制度和独立的司法审判[13]。三是明确界定“公共利益”的范围，限制政府的征收权利。

  可以说，美国的土地制度兼顾了效率和公正，对我国土地制度的下一步改革具备极其重大的借鉴价值。

  瑞典的土地银行、土地估价和不动产税等政策有很多值得我国借鉴之处。土地银行是瑞典中央政府直接参与土地市场管理的专门机构，其功能是通过土地银行将具有潜在市场价值的土地收归国有，经过适当的整理，增加其市场价值[14]。同时土地银行也是瑞典实行国家干预土地市场、打破寡头垄断的重要手段，国家在地价过高的时期通过土地银行抛售存量土地，在土地价格过低时回收部分土地等措施，达到稳定土地市场和保证国民经济平稳发展的目的[15]。此外，瑞典有规范的土地估价制度、评估方法、评估机构和评估人员。土地评估的目的从微观层面上讲，主要是服务于不动产的买卖、租赁、抵押、征地补偿、不动产形成、土地利用规划及财产保险等。[16]从宏观层面上讲，主要是为政府税收、不动产信托、土地利用总体设计、政府统计服务。不动产税是以不动产价值为计税依据课征的一种财产税。2002年，瑞典不动产税收入为231亿克朗，占同期中央和地方税收总收入的1.9%。不动产税既是瑞典政府的重要财政收入，同时也作为财政政策的一部分发挥调控经济的作用。[17]由此可见，瑞典充分使用市场机制来进行土地市场的调控和宏观经济调控。

  匈牙利和我国有相似的经济体制背景与土地管理制度改革历程，研究匈牙利土地管理制度具备极其重大的借鉴意义。1990年，匈牙利政治和经济体制剧变，土地私有化是其经济体制改革最核心的部分，建立大规模的私人农场成为土地管理制度创新的战略目标，以明晰的私有产权，推进土地市场的发展，来提升土地资源配置效率，成为土地管理制度创新的方向[18]。然而，匈牙利的土地私有化改革在促进以市场方式提高土地资源配置效率的同时，由于所有权过于分散与地块的破碎，也形成了增加市场运行与规模经营成本、降低了农业竞争力的障碍[19]。因此，土地集中成为当前匈牙利土地管理中最受关注的问题，并有了积极的理论与实践的探索。与此同时，匈牙利全力发展土地市场，逐渐完备土地立法。通过发展土地市场，在明晰土地产权的基础上，促进土地重新集中，成为匈牙利提高土地资源配置效率的根本途径。明晰的土地产权和逐渐完备的土地市场促进了匈牙利土地资源的优化配置。[20]

  在土地集体所有、家庭承包经营的制度安排下，如何权衡土地分配的公平与土地利用的效率，实际上已成为当前中国土地制度改革面临的重大抉择之一。家庭承包制坚持农户对土地的均分承包，即土地按全村所有人口均分，或者口粮田按人口均分、责任田按劳动力均分，或者所有土地都按劳动力均分 [21] 。上述三种形式的均田承包的土地均分程度虽然依次递减，但无论哪种形式的均分承包，都体现了中国历史上一种根深蒂固的“均贫富”诉求 [22] 。土地公平分配可以使每个农业生产者具有平等的生产条件，使每个农业生产者的劳动力充分的发挥作用。正由于土地分配的公平有利于充分的发挥农业劳动力的作用，为农业生产者提供平等的机会，因此有的学者把以公平为目标的土地所有制改革看成是“重新配置经济机会”，并认为这种土地公平分配的改革是提高了“社会效率”。另一方面，土地分配的公平与生产成果的分配紧密地联系在一起。由于土地是农业生产最基本的生产资料，土地分配的公平使每个生产者具有平等的“经济机会”，因而生产成果的分配也是相对公平的。 [23]

  土地公平分配的一个必然结果是每个农户经营的规模都比较小，而且随着农户数量的增加，土地会促进细碎化。尽管学术界的研究发现土地经营不存在规模经济，但土地细碎化肯定会降低经济效率，增加生产所带来的成本。因此，在土地的分配过程中我们该第一先考虑的是如何在公平分配土地的同时尽可能减少土地的细碎化问题，而不是土地规模经济问题。 [24]

  理论上，土地流转包括土地归属关系的流转与土地利用关系的流转，前者指土地所有权关系的转变，如土地的买卖、赠与、征收等；后者指在土地所有权关系不变的前提下，土地利用关系在主体之间发生转变，如乡镇建设用地所有权的流转、宅基地所有权的流转、土地承包经营权的流转。 [25] 由于我国土地所有权只能单向性转变，即只允许农村集体所有的土地转变为国家所有，而这由土地征收制度加以规范，不纳入土地流转机制。因此，我国土地流转实为土地利用关系的流转。

  土地流转中的公平与效率问题，首先表现在对土地流转目的的把握上。许多学者把“开展规模经营、集约化经营，促进农业向有突出贡献的公司发展”作为农村土地流转的目的，认为家庭承包制造成土地细碎化，难以开展规模经营、机械化经营，而农民的分散经营导致土地的比较效益低下，农民的收入普遍不高，农村经济落后。 [26] 通过土地流转，不仅能使农民的收入稳定增加，而且能将土地流向种田能手，把土地集中起来开展规模经营、机械化经营，能大大的提升土地的产出效率。这一认识不全部符合我国的实际。尽管家庭承包经营制有诸如土地细碎化、分散经营等局限性，但其优势也是明显的。一是农户因为为自己干活，一般有较高的生产积极性；二是分散经营和规模较小也代表着较低的自然风险和市场风险。土地规模经济即使在土地资源相对富足的国家都不能得到验证，在人均耕地面积不到世界中等水准一半的中国就更不存在土地规模经济了，因此，不能把规模经济作为我国土地流转的根本目的。实际上，我国现阶段的土地流转首先是为满足一部分不想种地的农民的需要。工业化、城市化推动着农民与土地的分离，大量农民脱离了农业生产，进入了非农产业，进入了城镇生活。但进城的农民并没有完全城市化，承包地仍然是他们最后的生活保障，因此他们只能选择在不绝对放弃承包地的情况下将土地转给他人耕种。 [27] 同时，土地流转也还是为了满足想种地的农民的需要。由于农户人口的变化，起初的均田承包演变为人均占地不平衡甚至极不平衡，这样，无地或少地的农民在不能外出打工、行政性调地又不能够满足其土地需求的情况下，只可以通过土地流转获得足够的土地耕种以维持生存。 [28] 所以，我国土地流转是一些农民不想种地而另一些农民想种地互动的结果。因此，现阶段我国土地流转的根本目的是未解决人多地少的矛盾。如果将规模经营作为土地流转的根本目的，就难免出现强迫农民交出土地这样的土地流转，不仅不能够实现规模经济，而且剥夺了农民的土地权益，是对农民的极大不公平，最终会有损效率。 [29]

  土地流转中的公平与效率问题，其次表现为如何确保农民获得公平的土地流转收益。在土地流转中，一些地方政府和农村集体经济组织往往以规模经营或实现农业的产业化和现代化为由，直接或者间接地劝导或强迫农民作出让步，迁就转入方（投资者）的意愿和要求；有的农村集体经济组织没经过农户同意，随意将土地流转给第三方经营；更有甚者，部分村组干部出于个人私利，不尊重农民意愿，直接充当土地流转主体，从而损害农民的正当权益。 [30] 所以，确保农民获得公平的土地流转收益，首先要确保农民在土地流转中的主体地位，使土地流转真正是在平等协商、自愿、有偿的原则下进行。确保农民获得公平的土地流转收益，还要赋予农户单方要求改变土地流转费条款的权利。农户可以提出将无偿流转改变为有偿流转或者调整土地流转费数额。尽管土地流转合同是双方协商一致的结果，但农民基于生存利益有可能改变主意。由于土地流转费直接涉及农民的生存利益，如果不让农民提高土地流转费，其实是剥夺农民的生存利益，要知道，土地生存权益高于一切。 [31]

  土地流转中的公平与效率问题，还表现为如何正确地处理公平、效率与土地流转之间的关系。土地若不能流转，效率就无从谈起，公平也就没有保障。土地只有流转起来，才能从效率低的使用者流向效率高的使用者，才能使使用者的能力与其拥有的土地数量和质量相一致，做到人尽其才、地尽其力，对使用者而言，真正的完成公平和效率的统一。从这种意义上讲，限制土地流转，是对作为土地所有者的集体成员的权益的侵害，对他们来说，这是不公平的；另一方面，借口开展规模经营或提高土地配置效率等强迫性土地流转，以及诸如随意乱占耕地、任意改变土地用途等极不规范的土地流转，也是对土地所有者的权利利益的侵害，对社会而言，同样是不公平的。

  从土地流转市场来看，尽管国家一再推动农村土地流转市场的发育。但是土地产权主体不清晰、市场供需力量不平衡、流转手续繁杂且不规范等诸多因素制约着农村土地流转市场的发展，使得我国农村土地流转基本上没形成有效的流转市场。 [32] 没有一个信息相对透明的市场，经济发展的需要也会催生农村集体土地的流转，然而这种流转缺乏发现土地价值的机制。因此能将关注的土地产权分为所有权、承包权和经营权。土地流转农户出让的是土地的经营权，经营权必然伴随着收益权。农户放弃土地的使用权得到土地租金作为补偿实现收益权。土地流转作为一种有偿交换，必须是等价交换。在一个缺乏有效流通市场的制约环境下，土地价值的发现也无从谈起。尤其是当分散的农户与规模经营者在谈判时，由于农户人数众多，很难达成一致的协议，谈判成本很高。在这种情况下，虽然《土地流转管理办法》规定，“农村土地承包经营权流转应当在坚持农户家庭承包经营制度和稳定农村土地承包关系的基础上，遵循平等协商、依法、自愿、有偿的原则。”大多数都会有乡镇机构作为中介进入到土地市场推动土地流转协议的达成。农户得到的租金并不全是“有偿”原则下的租金，往往会比“有偿”原则下的租金少很多，这其实是一种非自愿的行政性土地流转，农户的分散性弱化了其决策权与谈判权。土地转入方如农业性的非公有制企业、种田能手或专业大户等得到的是规模经营下农业生产力提高带来的收益及本应属于农户的那部分租金。尚且不论农户是否有权利分享规模经营带来的收益，单就转入方以低价承包土地占有农户租金来说，土地流转带来了效率却丧失了公平。 [33]

  耕地保护政策是我们的祖国的一项基本国策，国家耕地保护政策的有效制定对保护生态平衡，维护社会可持续发展发挥着巨大作用。我国现行的耕地保护政策最重要的包含以下四大政策：一是法律制定政策。该政策专门用法律和法规的形式来规范耕地保护；二是行政审批政策。该政策通过行政审批的方式来保护有限的耕地资源；三是行政责任政策。该政策规定了违反耕地保护法律和法规及行政规章应当受到的处罚；四是经济稳步的增长政策。该政策大多数表现了保护耕地的根本目的也是为促进我国的经济稳步的增长。 [34]

  从公平性来看，从国家角度分析，耕地的数量和质量对国家粮食安全有重要意义，我国的耕地保护政策都是基于当前我国耕地人多地少的基本国情以及我国耕地的现状和问题来出台的，现阶段又将耕地保护政策与粮食安全问题放于生态文明建设背景下考虑，因此，从国家角度来看，耕地保护政策既体现了公平性，又体现了国家利益与国家安全的重要性。从农民角度分析，耕地经营获得的利益较低，此外，农户的农业生产经营局限于耕地中，由此实现国家划定的粮食安全的目标，这对于农民本身并非公平和合理。农民是中国最大的社会群体，农民合法权益的必须受到有效保护，只有这样才可以调动农民的生产积极性。在目前，耕地保护的参与人以国家和政府为主，农民自身缺乏贯彻耕地保护的积极性。造成此现状的原因有两方面：第一方面是耕地产权制度设置中的问题，农民的财产权没有正真获得有效保障，第二方面是农民从事农业生产获得的利润太低，农民自身对耕地没有基本有效的需求，这一原因也导致耕地资源撂荒以及耕地不合理利用问题产生。 [35] 因此，就农民角度而言，耕地保护政策并非公平合理，这也启示国家和政府在今后出台耕地保护有关政策中，要注意保障农民的合法权利和提高进行耕地经营活动带来的收益。从可持续发展观角度分析，耕地保护既是可持续发展的重要组成部分，也是土地资源可持续利用的重要组成部分。生态文明背景下的耕地保护，既保证耕地数量不减少、质量有提高，又划定城市开发边界、永久基本农田保护红线和生态保护红线；既注重耕地的产能，又注重耕地作为ECO中重要组成部分的生态和景观功能，最大限度地考虑其利用方式对生态环境的影响；既注重耕地资源的保护，又注重控制城市无序扩张，在追求社会经济效益的同时兼顾保护自然资源和生态。因此，就可持续发展观角度而言，耕地保护政策充足表现了其公平性。

  从效率性来看，目前我国耕地总量动态平衡政策、农用地转用审批管制、建设占用耕地“占一补一”制度、基本农田保护区制度、禁止闲置荒芜耕地制度等法规制度的颁布实施，有效遏制了农用地非农化的速度，提高了存量建设用地的集约利用度，保护了耕地的数量，从而使得我国耕地保护政策体现出相当程度的效率性。由于种种原因的限制，耕地保护政策表现出了很大的失效性，而这也正是耕地保护政策今后需要调整的方面。第一，征地行为的不规范性。从当前来看，对耕地保护影响最大的问题是农用地的转用。由于征地制度改革滞后，对农民集体土地征用补偿采取的还是原来计划经济下的以土地衍生物价值（土地产出）补偿的方式，标准很低，造成农民长期生活缺乏基本保障，并由此产生许多土地纠纷。征用后的土地出让采用的则完全是市场经济方式，造成了征用补偿和土地出让收益之间的巨大利差，而农民并没有从中获得收益的分享。地能生财，在利益驱动下，一些地方政府置耕地保护责任于不顾，大量乱征滥用耕地，以致导致非常严重的社会问题，也对耕地保护政策的实施造成了很大的障碍。第二，耕地保护政策的实施没有遏制耕地资源质量衰退的趋势。耕地资源质量衰退表现为：一是静态质量衰退，指对某一固定地块的利用活动中，会使元素和化合物从土壤中带入和带出。有毒元素和化合物带入耕地会导致污染，有利于农作物生长的元素和化合物从耕地中带出会导致养分失衡，这两种情况都会使土壤肥力下降。虽然耕地面积没有减少，但产出能力却在无形中衰减；二是动态质量衰退，主要是指耕地保护政策执行过程中引起的耕地质量衰退。对耕地保护政策的扭曲是造成动态耕地质量衰退的根本原因，如耕地“占一补一”政策的实施中，单方面注重耕地数量的占补平衡而忽视质量的占补平衡；又如，在进行基本农田划定时，根本就没有严格执行《基本农田保护条例》中的有关要求，把一些偏远、贫瘠的耕地划入到基本农田保护区以求得数量上的平衡。这事实上严重违背了耕地保护政策的初衷，也造成耕地质量和产出能力的总体下降。 [35]

  始于计划经济时期的我国现行征地制度，在特定的历史条件下，有效地保证了国家社会经济发展所需要的土地，为国家工业化和城市化的发展起到了无法替代的资本原始积累的作用。不可否认的是，我国的征地制度节约了大量的交易费用，促进了规模经济的产生，也体现了较高的土地资源配置效率，但这种效率的获得是以严重侵害农民的土地权益为代价的。有学者研究表明，改革开放后的二十几年因低价征用农民土地，使农民至少蒙受了2万亿元的损失，远超于了农民因工农产品价格“剪刀差”被国家无偿拿走的6000亿元—8000亿元的水平 [36] 。可见，现行的征地制度是一种显失公平的制度安排，其不公平主要体现在以下三个方面。

  第一，同地不能同权、不能同价。我国的土地分为国有土地和集体土地，分别为政府和农民集体占有。在性质上，虽然同是公有土地，但实际上二者具有不一样的权利。集体土地只能用于农用生产或农用宅基地建设，除了兴办乡镇企业外，集体土地只有转成国有土地才能作为建设用地，而土地的转用主要是通过政府征地来实现。这样，政府就垄断了土地的一级市场，依靠手中的权力低价征地，一部分用于基础设施建设，其实就是要农民承担一部分基础设施的建设成本，另一部分高价出让，获取土地增值收益，并把农民排除在分享土地增值收益之外。这就是怎么回事各地政府能在土地征收和土地出让中获得巨额价差的缘由。各地政府热衷的土地财政，其收入来源主要是依靠剥夺农民集体土地所有权的权益。

  第二，现行征地补偿标准偏低对失地农民不公平。依照我国现行法律的规定，征地补偿费是按照被征收土地的原用途给予被征地单位的各项补偿费用，征收耕地的补偿费包括土地征收补偿费、安置补助费以及地上附着物补偿费和青苗补偿费。土地征收补偿费、安置补助费均按照被征收土地前三年的平均产值计算，而且是以土地的最低产出为标准，很不公平。这其实就是典型的“涨价归公”。“涨价归公”仅仅看到土地的自然增值来源于社会经济发展，从而社会应当拥有整个土地开发权，而不顾失地农民拥有获得充分补偿的天然权利，即忽视土地所有者也应当分享土地开发权，使得失地农民受到不公平待遇。当然，在征地补偿问题上，“涨价归农（私）”也是不可取的，因为它认定农民拥有取得全部土地自然增值收益权，即只看到失地农民应当享有土地开发权，而根本忽视整个社会，这中间还包括其他农民也应当享有此项权利，那么，因整个社会经济繁荣而产生的土地自然增值的分配，便与整个社会无缘了，在耕农民则更无缘问津，这显然也有失公平 [37] 。因此，土地农转非之后的“自然增值”分配的基本政策原则应当是“合理补偿，剩余归公、支援全国” [38] ，这无论对被征地农民，还是对在耕农民来说都是公平合理的，而且也能够在实际生活中予以具体落实。第三，征地程序不完善、欠公平。我国虽然也有法定的征地程序，但可操作性差，难以有效约束征地过程。首先是缺少监督机制。政府的征地权缺乏必要的法律监督手段和约束机制，造成土地征收权滥用。其次是缺少征地合法性审查机制。征收土地是不是具备“公共利益”这一法定条件，一定要经过规范的审查程序，不能由征地机关说了算。再次是被征地农户缺少话语权。征地中，被征地农民与政府处在不同等的地位，从土地是否征用、何时征用、因何征用，到补偿费的确定、分配及人员安置、房安置等，农民作为独立的权利主体很少有机会参与，常常是少数村干部与征地人“暗箱操作”，甚至农民有时连征地合同都无法看到。最后是缺少司法救济机制。《土地管理法》及其实施条例规定，被征地者在征地范围、补偿标准等方面存在争议的，由县级以上人民政府协调；协调不成的，由批准征地的人民政府裁决。政府既是征地主体，又负责确权纠纷、补偿方案纠纷及补偿标准争议的处置 [39] 。这种规定显然对被征地农民极不公平。总之，征地制度中的不公平问题将会带来以下不利后果：一是农民的土地权益受损，延缓了我国三农问题的解决；二是征地权滥用浪费了本来已十分珍贵的土地资源；三是恶化了农村干群关系；四是加深了政府与百姓的裂痕，尤其是一些地方征地部门往往打着“国家”的旗号强制征地，使农民反过来怀疑“国家”的公正性。所以，征地中的不公平因素最终会影响广大农民特别是失地农民的劳动生产率，进而影响社会经济的整体运行效率。

  如何看待公平与效率这两种不同价值目标在土地制度问题上的博弈？如何在二者之间选择均衡、现实的“第三条道路”呢？应该承认，学术研究执其一端、推向极致自在情理之中，但真正实践起来，就必须正确认识和处理公平和效率的辩证关系。一方面，公平与效率相互依存，不可偏废。没有效率作前提，可分配的“蛋糕”就无法做大，就没有所谓真正意义上的公平，而没有公平作支撑，农民劳而无功、劳无所获，效率提升也就无从谈起。另一方面，公平与效率相互区别，在不同发展阶段，应有不同的侧重点。在经济欠发达、社会保障不完善阶段，制度变迁受公平影响较多，而在经济发展到社会保障能全覆盖的阶段，效率便会占主导。 [40]

  虽然我国的土地政策一直在效率与公平的追求中，但是目前我国现行的土地制度存在严重的问题，既缺乏效率，又是不公平、不公正的。 [41] 我国现行土地制度对土地的利用产生了不正确的激励，城乡建设面积同时扩大，导致耕地面积不断减少；我国政府已经主要是土地的经营者，政府的征地己经完全背离了公益性，丧失了合法性的基础；我国的土地制度和财政体制共同造成了地方政府对土地财政的依赖；我国土地制度还加剧了金融和债务风险；我国土地制度剥夺农民的土地产权，违背级差地租规律，造成了大量社会矛盾，威胁社会稳定；同时，我国的土地制度也是房价居高不下的根源。从我国土地制度产生问题的根源来看，主要是改革开放以来我国形成了经济分权和地方分权的体制，地方政府以GDP为目标来增加政绩，这种以经济发展为政治竞争目标的体制是造成我国目前深层次问题的根源，也是土地问题的根源。

  我国农地制度的进一步变迁，一定要坚持公平与效率并重，即不能过分强调公平而牺牲效率，也不能过分强调效率而牺牲公平，而是要在公平与效率兼顾的基础上，努力寻求二者最佳结合点。第一，坚持农用地公有制长期稳定不变。在社会主义公有制的大背景下，我国土地的制度应该毫不动摇地坚持以公有制为主，因为这不但可以使我国农民的根本利益得到保障，而且关系着广大农民基本生活和国家的长治久安。 [42] 第二，加强农用地保护制度。国家应强化对农用地保护的制度，在严格保护耕地的基础上，加强对城镇建设用地的控制，同时节约使用土地，有关部门加强对违法用地的处罚和监管措施。 [43] 第三，完善农村土地流转制度。国家应当完善农村土地流转制度，发展农用地使用权市场，建设多样化的土地流转类型，重视土地流转管理的规范化，完善产权登记制度，建立科学的土地资产评定估计体系，在维护农民根本权益的前提下，为农用地的市场化流转提供平台。 [44]

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  作者单位：中国农业大学土地科学与技术学院、人文与发展学院。返回搜狐，查看更加多